Human rights all around the (post-Soviet) world

Только мертвые рыбы плывут по течению

Previous Entry Share Next Entry
Проект Кодекса административного судопроизводства - 1
tgv-paris-strasbourg
korkinen
Комментарии к общим положениям проекта Кодекса

Государственная Дума приняла проект Кодекса административного судопроизводства в первом чтении без особо ожесточенных дебатов. Не было их и в профессиональном сообществе, как и в обществе в целом. Споры развернулись лишь вокруг положений об оспаривании результатов выборов: критики проекта полагают, что в нем воспроизводятся нормы, уже признанные Конституционным Судом РФ неконституционными. Срок для представления поправок был определен в один месяц со дня принятия проекта в первом чтении, из чего следует, что КАС может быть принят в ближайшее время впопыхах. Это будет серьезной ошибкой.

Оставляя выборную тематику специалистам в этой сфере, я хотел бы обратить внимание на все остальные положения проекта: есть высокая вероятность того, что именно они определят судебный контроль за деятельностью исполнительной власти на годы или даже десятилетия вперед. Идея состоит в цикле из трех статей: ниже я попробую обсудить общие положения проекта КАС, во второй части – положения об отдельных типах дел, а в третьей – об инстанционности.

Самое общее впечатление, которое оставляет проект, – это результат работы специалистов по гражданскому процессу, вряд ли практиковавших по делам, к которым КАС будет применяться. Я рад ошибиться в этой оценке, но проект кажется больше клоном ГПК, чем чего-либо еще. Даже терминология «административный истец – административный ответчик – административное исковое заявление» (мне почему-то жалко терять термин «заявитель»!) ближе к общим положениям ГПК, чем его же нынешним нормам об оспаривании нормативных актов, действий и решений государственных органов. Гражданско-процессуальная ориентированность проявляется во всем проекте, будь то распределение бремени доказывания, судебных расходов и издержек, разрешения ходатайств о применении обеспечительных мер и т.д.


Суд и стороны

Проект КАС сохраняет принцип единоличности рассмотрения дел, прямо перечисляя случаи коллегиального рассмотрения дел в первой инстанции. Единственный случай коллегиального рассмотрения, прямо закрепленный в проекте КАС (ст. 31-2-1) и не относящийся к выборам, – рассмотрение заявлений об оспаривании нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ. Это несколько десятков дел в год, но предложение достойно поддержки, за нынешнюю ситуацию, когда постановление Правительства РФ может быть отменено судьей единолично, вряд ли стоит держаться. Два других основания коллегиального рассмотрения, не связанных с выборами, дискреционны и вряд ли будут использоваться часто. Неясно тут, на каких основаниях для коллегиального рассмотрения выделены дела об оспаривании нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, но не федеральных министерств (еще около 150 дел в год). Заведомо правильного и единственного решения, должны ли такие дела рассматриваться единолично или коллегиально, нет, но необходимо, чтобы мотивы такого решения были явные, ясные и уместные.

Проблема в делах, рассматриваемых коллегиально в первой инстанции, состоит в том, что апелляционное рассмотрение проходит перед судом из трех судей, как и рассмотрение дела в первой инстанции.

Для судей, рассматривающих дела коллегиально, предусмотрено право высказать особое мнение по делу (ст. 32-3). Однако проект КАС не содержит никаких указаний на то, что это мнение публикуется или сохраняется в материалах дела и доступно сторонам. Принятие проекта КАС дает хорошую возможность предусмотреть публичность особых мнений хотя бы для судей Верховного суда – о полезности такой меры неоднократно писал д-р А.Н. Верещагин, повторять его аргументы необходимости нет. В Конституционном и Высшем арбитражном судах особые мнения судей публикуются, причем из-за этого небо не упало на землю, а Москва-река и Нева не потекли в обратную сторону.

Проект КАС вводит требование наличия высшего юридического образования у представителей сторон и обязательное представительство по делам об оспаривании нормативных актов (ст. 57 и 210-7). Это решение не является нелегитимным, но является непоследовательным. Во-первых, при введении обязательного представительства не вводится система предоставления бесплатной правовой помощи для лиц, неспособных оплатить услуги представителя. Во-вторых, во всех остальных делах КАС не запрещает сторонам вести дела лично, а сторонам юридического образования не требуется.

Сильнейшая новация проекта КАС – ст. 44 о коллективных административных исковых заявлениях. Обратиться в суд могут как минимум 20 человек, принадлежащих к одной, определяемой группе лиц при соблюдении ряда других требований (один ответчик, однородные требования и т.п.) Кажется, авторы проекта единственный раз выглянули за пределы российского права, чтобы позаимствовать один правовой институт, выбранный случайным образом. Этим институтом оказались американские class actions. К сожалению, проект КАС не предполагает никаких специальных норм о полномочиях суда, удовлетворяющего такое коллективное заявление (например, назначение штрафных санкций или указание на обязанность принять конкретные меры в конкретный срок). Отсутствие таких специальных полномочий может вылиться в обессмысливание нового правового института: издержки на подачу таких исков будут велики, выгоды – нулевые. Необходимо подробное профессиональное обсуждение норм о коллективных исках, как о возможности их введения, так и о специальных нормах, их регулирующих.

Распределение бремени доказывания

В общей канве копирования ГПК проект КАС (ст. 64-1) сохраняет как общий принцип обязанность каждой стороны доказать обстоятельства, на которые она ссылается. Конечно, как и в действующем ГПК ст. 64-2 проекта КАС напоминает, что обязанность доказать законность актов, действий и решений государственных органов лежит на последних, но огорчительно понижение общего принципа административного судопроизводства, отличающего его от гражданского, до исключения. Нельзя сказать, что действующее регулирование жестко применяется судами, де факто обязанность доказать законность действий исполнительной власти лежит на заявителе. Вероятно, в процессуальном законе сложно дать инструкции судам, как именно проверять соблюдение государственным органом бремени доказывания, это должно происходить при рассмотрении конкретных дел. Верховный Суд этим не очень занимается, но если не он, то кто?

Предварительные защитные меры

Возможность приостановления действия оспариваемого решения государственного органа до рассмотрения дела судом является важнейшим средством защиты в административном судопроизводстве, в определенных случаях его наличие в национальном праве требует Европейский Суд по правам человека (например, автоматическое приостановление исполнения решения о депортации – см. Гебремедден (Габерамадьян) против Франции). Сильный судья, способный быстро принимать решения о предварительных мерах, необходим для обеспечения нормального рассмотрения дел и предотвращения серьезных нарушений прав заявителей. Вспомним примеры закрытия тюрем и запретов помещения новых заключенных в следственный изолятор, вынесенные административным судьей в Марселе и судьей в Калифорнии, в обоих случаях из-за перенаселенности и неудовлетворительных условий содержания.

Ничего подобного КАС не предусматривает. Понятия автоматического приостановления действия оспариваемого решения там вообще нет, хотя отраслевым законодательством оно может быть предусмотрено (решение об отказе в статусе беженца, решения призывной комиссии и т.д.) Уж если создается кодифицированный акт, не повод ли это, как учит теория права, собрать в одном законе все нормы, регулирующие те или иные отношения – в том числе, нормы о приостановлении оспоренных в суд решений государственных органов?

Если автоматического приостановления нет, то применяется общая процедура, предусмотренная ст. 87-93 проекта КАС. Судья должен принять решение по заявлению о применении «предварительных защитных мер» не позднее истечения следующего рабочего дня. Не указывается, может ли этот судья потом рассматривать дело по существу, должен ли это, наоборот, быть судья, специализирующийся исключительно по рассмотрению таких заявлений. Проект КАС предлагает примерный перечень мер, которые судья может принять (ст. 87-2) и критерии, при наличии которых эти меры могут быть приняты (ст. 87-1), но совершенно неясно, являются ли два критерия ст. 87-1 альтернативными или кумулятивными. Бремя доказывания «явной опасности» нарушения прав и свобод, невозможности или затруднительности их защиты лежит на заявителе.

Процесс и его результат

Проект КАС не регулирует ход процесса иначе, чем это уже закреплено в ГПК РФ: объяснения сторон, вопросы сторон, исследование доказательств, прения. Протокол изготавливается вручную (ст. 207-208), хотя сейчас техника позволяет записывать звук без особых издержек, и Верховный Суд этим пользуется (в Армении, скажем, аудиозапись производится во всех судах). А вот сохранение тех же, что и в ГПК, положений о решении суда в условиях административного судопроизводства может привести к неблагоприятным последствиям. Уже говорилось об отнесении всех судебных расходов и издержек на проигравшую сторону (ст. 113 проекта). Очевидно, что возложение всех расходов государства на индивидуального заявителя – у которого было заслуживающее внимания дело (иначе оно не было бы принято к производству), – неверно, непропорционально, просто недопустимо в силу несоразмерной разницы между ресурсами сторон. Облегчает положение то, что суды не взыскивают издержки на штатных юристов, а государственные органы представляют в судах именно штатные юристы, но неверен принцип: бездумное копирование ГПК в административном судопроизводстве непродуктивно.

Есть важное упущение и в норме о повороте решения суда к немедленному исполнению. Правительство РФ в делах в Европейском Суде полагает, что это может являться эффективным средством защиты в случаях отказа в согласовании публичных мероприятий. После вынесения решения по делу Алексеев против России суды нерегулярно, но все чаще и чаще, принимают к рассмотрению заявления об оспаривании отказов в согласовании до дня предполагаемой даты мероприятия. Но даже если решение по таким делам может быть вынесено вовремя и в пользу заявителя, оно не будет окончательным и исполнимым. Ст. 190 проекта КАС может и должна быть сформулирована так, чтобы было ясно, что подобные решения должны быть исполнимы немедленно, даже несмотря на процессуальные права государственных органов (их можно обеспечить иным образом).

?

Log in

No account? Create an account